A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas é fruto do reconhecimento internacional de que as mudanças climáticas são preocupações comuns de toda a humanidade[1]. Sua criação ocorreu no âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (United Nations Conference on Environment and Development – UNCED)[2] realizada no Rio de Janeiro/Brasil, entre 03 e 14 de junho de 1992, reunião que teve papel primordial para o reconhecimento da emergência global climática pela comunidade internacional.
Em seu preâmbulo, constam diversas considerações que refletem a complexidade do assunto tratado. O reconhecimento de que as ações antrópicas são causa do aumento da temperatura média da superfície e da atmosfera terrestre demonstra que desde a proposta da Convenção-Quadro há uma noção de que devem ser realizadas alterações dos modos de vida postos e impostos pela e para a sociedade.
"Inteirado de que as atividades humanas estão aumentando substancialmente a concentração atmosférica de gases do efeito estufa e que este aumento enfatiza o efeito estufa causado de forma natural, e que isso resultará em um aumento da temperatura da superfície e atmosfera da Terra e poderá afetar adversamente ecossistemas e a humanidade". (tradução do autor)
Além disso, houve a percepção de que a maior parte das emissões dos gases do efeito estufa foram, e são, geradas pelas nações desenvolvidas[3] e que estas devem promover uma mudança abrupta de seus modos de produção e consumo.
À sua época, a Convenção-Quadro traçou uma previsão que estudos posteriores (e experiência empírica) confirmaram a veracidade: por conta desta noção distorcida de desenvolvimento, as nações consideradas como "subdesenvolvidas" ou "em desenvolvimento" viriam a aumentar suas emissões em razão da prospecção destas necessidades sociais e de desenvolvimento, denotando uma necessidade de alteração de perspectiva quanto ao que se mostrava natural enquanto sociedade, visto que o Planeta Terra não suportaria tais condições de exploração.
"Ciente de que a grande parte da quantidade histórica e atual da emissão de gases do efeito estufa teve origem por países desenvolvidos, que a emissão per capita em países em desenvolvimento se mantém relativamente baixa e que a proporção de emissão global originária de países em desenvolvimento aumentará quando estes encontrarem suas necessidades sociais e de desenvolvimento". (tradução do autor)
O preâmbulo do Estatuto da UNFCC também destaca disposições anteriores abordadas no sistema da Organização das Nações Unidas – ONU, que dispunham acerca das mudanças climáticas[4].
Um dos elementos centrais e norteadores da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas – UNFCCC é o reconhecimento que os conhecimentos científicos deveriam ser norteadores das discussões que ocorressem a respeito do tema das mudanças climáticas. E não apenas a produção científica seria aspecto basilar às discussões da Convenção-Quadro, mas também o constante aprofundamento e revisão dos novos conhecimentos produzidos foram destacados na redação do documento.
A partir disso, houve o entendimento de que, para a completude das ações visando a contenção dos efeitos das mudanças climáticas, as nações subdesenvolvidas/em desenvolvimento deveriam alcançar uma estabilidade econômica para atingir as demais metas. Neste ponto é importante destacar que essa abordagem foi uma preferência definida pelas partes que compuseram a comissão de confecção do documento, uma vez que muitos economistas criticam esta perspectiva de estabilização econômica para posterior satisfação de medidas sociais, conforme Maria da Conceição de Almeida Tavares[5].
Em sua última consideração preambular, o documento inaugural da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas tratou de dispor sobre a proteção do clima para as presentes e futuras gerações, iniciativa que oferece uma sensível atenção dos formuladores no contexto histórico da confecção deste estatuto jurídico.
Após a exposição de motivos e considerações necessárias para a formulação do documento, passa-se para as disposições específicas sobre a Convenção-Quadro. No artigo 2º do documento temos que o objetivo principal desta Convenção e de qualquer documento legal que a Convenção das Partes adote é alcançar, em conformidade com as relevantes considerações da Convenção, a estabilização de gases do efeito estufa na atmosfera em um grau que preveniria os riscos provocados pela interferência humana no sistema climático. Este grau de prevenção deve ser alcançado com tempo suficiente, permitindo a adaptação natural de ecossistemas às mudanças climáticas, garantindo que a produção de alimentos não seja ameaçada e permitindo o desenvolvimento econômico de forma sustentável.
Percebem-se algumas expressões-chaves nos objetivos da Convenção-Quadro: estabilização de gases do efeito estufa na atmosfera; tempo suficiente para adaptação natural dos ecossistemas; garantia de que a produção de alimentos não seja ameaçada; e desenvolvimento econômico sustentável. Estas condições foram peças fundamentais para o desenvolvimento de protocolos e acordos entre nações no decorrer dos trabalhos realizados pela Convenção-Quadro em sua história.
O estatuto jurídico sobre mudanças climáticas estabelece princípios basilares para fundamentação de decisões políticas e que servem como guias para as ações à respeito da temática. Destaca-se um comprometimento para com as presentes e futuras gerações, havendo uma distribuição equânime das responsabilidades entre as nações para a proteção do sistema climático, observadas suas capacidades. Diante disso, há expressa previsão para que as nações desenvolvidas sejam lideranças globais para o combate das mudanças climáticas e de seus efeitos adversos.[6]
Há ainda disposição que determina que as nações efetivem ações de precaução visando a antecipação, prevenção ou minimização de causas das mudanças climáticas. Quanto a isto, em caso de risco de dano irreversível, a falta de estudo científico não pode ensejar a postergação de medidas necessárias.
A cooperação internacional aparece novamente com um elemento indissociável da resposta global à mudança climática: um sistema colaborativo financeiro, como forma de transferências para países vulneráveis aos efeitos devastadores do aquecimento global, sendo desenvolvido um crescimento econômico sustentável em todas as nações. Esta ação, conforme consta da redação do documento, desencadearia melhores formas de lidar com os problemas causados pelas mudanças climáticas.
Os princípios elencados reforçam o ponto que há uma intenção de proteção das condições mínimas existenciais para sobrevivência das espécies no planeta Terra, além de denotar uma responsabilização às ações antropogênicas pelas alterações nos padrões climáticos. Neste sentido, percebe-se que, desde a década de 1990, existia urgência na contenção das emissões de gases do efeito estufa, observada a disposição de que deveriam ser tomadas ações enquanto verificadas condições de dano irreversível, sendo latente a preocupação mundial quanto aos efeitos das mudanças climáticas.
A carta estabelece ainda os comprometimentos que as nações devem assumir, respeitadas equanimemente suas responsabilidades e capacidades. Os compromissos elencados no artigo 4º do documento, incluem o desenvolvimento e constante atualização de levantamento de dados sobre emissões antrópicas, havendo especificação de fontes e de dissipadores de todos os gases que contribuem para o efeito estufa que não são regulados pelo Protocolo de Montreal[7]; formulação e efetivação de programas regionais que contenham medidas de mitigação das mudanças climáticas; cooperação entre as nações para o desenvolvimento, aplicação e difusão de novas tecnologias, práticas e procedimentos que previnam ou reduzam a emissão não natural de gases do efeito estufa; cooperação para a preparação e adaptação para os impactos das mudanças climáticas; considerar as mudanças climáticas um fator relevante no procedimento de criação de políticas e ações econômicas, sociais e ambientais; cooperação para a construção de um banco de dados relacionado a informações acerca do sistema climático; e cooperação para a educação, treino e reconhecimento público relacionado a mudanças climáticas, além de encorajar uma maior participação social neste procedimento.
Em relação as nações desenvolvidas[8], há comprometimentos suplementares e específicos, sendo necessária a adoção de políticas nacionais e medidas correspondentes para a mitigação das mudanças climáticas, no sentido de limitar a emissão antropogênica dos gases do efeito estufa com o intuito de que ocorra o retorno aos padrões de emissão observados em 1990. Por conseguinte, há de se mencionar que as nações desenvolvidas[9] devem prover recursos financeiros adicionais para arcar com os custos das obrigações que as nações subdesenvolvidas/em desenvolvimento devem cumprir em razão de suas obrigações assumidas com a Convenção-Quadro, além daqueles necessários para as adaptações de nações subdesenvolvidas/em desenvolvimento em razão das mudanças climáticas.
Mais adiante, no artigo 7º do documento, dispõe-se sobre a Conferência das Partes (COP) que é órgão supremo da Convenção-Quadro. Compete a ela tomar ações e decisões com a finalidade de implementar, eficazmente, a Convenção-Quadro, zelando pelo cumprimento das obrigações assumidas pelas nações e dirigindo estas nações ao cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos. Ainda, importante destacar, que cabe a Conferência das Partes promover e facilitar o intercâmbio de informações a respeito de medidas adotadas pelas nações para lidar com as mudanças climáticas; fazer recomendações de qualquer natureza que se mostre necessária para a implementação da Convenção-Quadro; solicitar os apoios financeiros necessários; e implementar órgãos subsidiários.
As sessões da Conferência das Partes devem, por força deste documento, ser realizadas anualmente, sendo possível a postergação apenas no caso de decisão contrária pelos próprios membros do plenário da COP.
Mais adiante, em seu artigo 17, a Convenção-Quadro adotou o mecanismo de formulação e adoção de protocolos para a persecução de seus objetivos. No decorrer de sua história a Convenção-Quadro, através das sessões da Conferência das Partes, promoveu a confecção de vários protocolos que estabelecem procedimentos e comprometimentos das nações para que sejam freadas as causas das mudanças climáticas.
Oficialmente, as disposições do documento passaram a vigorar a partir da data de 21 de março de 1994. Um dado importante a ser mencionado é que 196 (cento e noventa e seis) países e 01 (uma) organização regional de integração econômica, a União Europeia, que ratificaram o documento até o presente momento.
Este foi um pequeno recorte acerca das disposições contidas no estatuto jurídico da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas – UNFCCC, em que se percebe a complexidade acerca da questão que, por ser multidisciplinar e transversal, traz lições valiosas para variadas áreas do conhecimento e eixos temáticos.
Notas:
[1] Esta disposição consta do A/RES/45/212, documento confeccionado pela Assembleia Geral da Organização da Nações Unidas que versa sobre a Proteção do clima global para as presentes e futuras gerações da humanidade. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS - ONU. Protection Of Global Climate For Present And Future Generations Of Mankind. Assembleia Geral da ONU, Disponível em: https://undocs.org/en/A/RES/45/212. Acesso em: 06 set. 2021.
[2] Consta do A/CONF.151/26/Rev.1 (Vol. I) a abertura do documento de criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, sendo, à época, assinado por 154 (cento e cinquenta e quatro) países e uma organização regional de integração econômica. CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO. Report Of The United Nations Conference On Environment And Development, Rio de Janeiro, 3-14 June 1992. Volume 1, Resolutions Adopted By The Conference. Rio de Janeiro, Disponível em: https://digitallibrary.un.org/record/160453?ln=en#record-files-collapse-header. Acesso em: 21 set. 2021.
[3] O Professor Doutor Michele Carducci – Università del Salento, em sua exposição durante a aula magna do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Fortaleza – PPGD UNIFOR, intitulada “Desenvolvimento Humano e Mudanças Climáticas”, debruçou-se sobre a expressão desenvolvimento humano, que passou por severas revisões conceituais. Na década de 1980 havia o entendimento de que os bens materiais são um meio para alcançar o bem-estar, todavia não eram tratados como bem-estar em si (conceito materialista). Já na década de 1990, Michele Carducci verbaliza que a Organização das Nações Unidas - ONU definiu que o desenvolvimento humano deveria ser tratado como uma expansão das possibilidades humanas que permita aos indivíduos desfrutar de uma vida longa e saudável, serem educados e ter acesso a um nível de rendimento que garanta um nível de vida decente em relação aos bens e sua utilização (são definidos em quatros pilares: igualdade, participação, sustentabilidade e a produtividade). Por derradeiro, verbaliza que ainda na década de 1990 foi desenvolvido o cálculo para medir o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH de uma nação, sendo que esta aferição leva em conta três aspectos essenciais: longevidade (expansão pessoal), conhecimento (expansão social) e acesso a recursos (expansão econômica). Conclui seu pensamento expondo que, apesar destas reflexões conceituais, não há uma noção ecológica de desenvolvimento presente nestas concepções. Portanto, um conceito cientificamente incorreto de desenvolvimento humano se encontra enraigado na cultura, visto que nenhum desenvolvimento natural consiste nessa expansão tripla. CARDUCCI, Michele. Desenvolvimento Humano e Mudanças Climáticas. Aula Magna. Realização de Universidade de Fortaleza, - 10/08/2021. (131 min.), son., color. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=bTyANwYY2ak. Acesso em: 23 ago. 2021.
[4] Nesse sentido: A Resolução 44/228, de 22 de dezembro de 1989, confeccionada pela Conferência da Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, foi o documento que elencou as mudanças climáticas como uma das principais preocupações para a manutenção da qualidade do meio ambiente da Terra. Já a Resolução 43/53, da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, de 06 de dezembro de 1988, é o primeiro documento que atesta que as mudanças climáticas são uma questão de preocupação comum de toda a humanidade, visto que o clima estável é uma condição essencial para a manutenção da vida na Terra, ainda, determina que sejam tomadas ações por um painel global em relação as alterações do clima. No mesmo sentido, a Resolução 44/207, da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, de 22 de dezembro de 1989, recomenda aos Governos que ampliem os estudos relacionados as mudanças climáticas, bem como demanda que sejam tomadas ações para a realização de um painel intergovernamental sobre o clima para a confecção de protocolos a serem seguidos pelas nações. A Resolução 45/212, da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, de 21 de dezembro de 1990, tratou de estabelecer um processo intergovernamental para preparar, efetivamente, uma convenção-quadro sobre mudanças climáticas. Por derradeiro, a Resolução 46/169, da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas, de 19 de dezembro de 1991, determinou ao Comitê Intergovernamental de Negociações a expedição de documento que adote a convenção-quadro sobre mudanças climáticas.
[5] TAVARES, Maria da Conceição. Maria da Conceição Tavares: vida, ideias, teorias e políticas / Maria da Conceição Tavares; Hildete Pereira de Melo (organizadora). – São Paulo: Fundação Perseu Abramo / Expressão Popular / Centro Internacional Celso Furtado, 2019.
[6] O artigo 3º, da carta que institui a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas – UNFCCC é bastante categórico quanto a equidade em relação as responsabilidades e capacidades dos países signatários, sendo de comum acordo que os países desenvolvidos devem tomar frente às medidas que combatem as mudanças climáticas, observados os dados históricos de maior contribuição destes para a emissão de gases do efeito estufa.
[7] O Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Exaurem a Camada de Ozônio foi adotado em 1987, sendo o único documento à época ratificado por todos os 198 países do sistema ONU. Conforme a própria Organização das Nações Unidas – ONU define, o protocolo pretende a diminuição de consumo e produção de produtos que exaurem a camada de ozônio. O protocolo é ainda vigente. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO - PNUD. About Montreal Protocol: the montreal protocol. Disponível em: https://www.unep.org/ozonaction/who-we-are/about-montreal-protocol. Acesso em: 04 set. 2021.
[8] As nações desenvolvidas que deveriam assumir estes comprometimentos foram listadas em documento anexo – Anexo I, sendo que o próprio artigo 4º denomina as nações que se submetem a esses compromissos como “desenvolvidas”. Importante a menção de que há disposição no artigo que permite que nações não listadas no Anexo I possam se vincular com a disposição, assumindo compromissos com políticas de redução de emissão de gases do efeito estufa e prestando informações necessárias para a Convenção-Quadro.
[9] Já em relação a este comprometimento, além das listadas no Anexo I, as nações listadas no Anexo II devem se comprometer em promover o estabelecido no dispositivo.